Análisis interrelacionado respecto de las reformas a la supresión de partidas, indemnizaciones y los contratos ocasionales

En el marco de las nuevas reformas introducidas por la Ley Orgánica de Integridad Pública a la LOSEP, entre los diversos cambios implementados, se analizarán los aspectos entorno a la supresión de partidas, las indemnizaciones consecuentes y su relación con los cambios respecto a los contratos de prestación de servicios ocasionales.

1. De las indemnizaciones.

1.1. Artículo 23 numeral e.

Art. 23 Derechos de las servidoras y los servidores públicos.- Son derechos irrenunciables de las servidoras y servidores públicos:

e) Recibir indemnización por supresión de puestos o partidas, o por retiro voluntario para acogerse a la jubilación, por el monto fijado en esta Ley;

 1.2. Análisis

 Determina indemnizaciones producto de supresión de puestos o jubilación, de conformidad con lo dispuesto en la LOSEP.

1.3. Artículo reformado:

Art. 23.- Derechos de las servidoras y los servidores públicos.- Son derechos irrenunciables de las servidoras y servidores públicos:

e) Recibir las indemnizaciones establecidas en esta Ley, conforme a la normativa vigente;

1.4. Análisis.

La reforma establece que las indemnizaciones deberán tener en cuenta la ley, sin embargo, incorpora la determinación en función de la normativa vigente. Esto guarda relación con la reforma a la disposición general primera de la ley, misma que establece que la indemnización por concepto de supresión será determinada en el Reglamento a la ley, por lo que el Presidente de la República podrá establecer el monto correspondiente. No se determinan criterios ni límites en la ley, para la fijación de dicho monto, dejando a discreción del ejecutivo. 

2. De la supresión de partidas

2.1. Artículo 60 anterior.

Art. 60.-De la supresión de puestos.- El proceso de supresión de puestos procederá de acuerdo a razones técnicas, funcionales y económicas de los organismos y dependencias estatales. Se realizará con la intervención de los Ministerios De Relaciones Laborales, de Finanzas; y, la institución o entidad objeto de la supresión de puestos, para las entidades del Gobierno Central.

Este proceso se llevará a cabo bajo los principios de racionalización, priorización, optimización y funcionalidad, respondiendo a instancias de diagnóstico y evaluación.

Los dictámenes de los ministerios no rigen para los Gobiernos Autónomos Descentralizados, sus entidades y regímenes especiales, universidades y escuelas politécnicas públicas; y, las sometidas al ámbito de la Ley Orgánica de Empresas Públicas.

En caso de puestos vacantes que deben ser suprimidos por las razones señaladas podrá prescindirse del dictamen del Ministerio de Finanzas.

La supresión de puesto implica la eliminación de la partida respectiva y la prohibición de crearla nuevamente durante dos años, salvo casos debidamente justificados mediante el respectivo informe técnico de la unidad de administración de talento humano.

El cambio de denominación no significa supresión del puesto.

La entidad que suprima partidas, no podrá celebrar contratos ocasionales en el ejercicio fiscal en curso, en puestos de la misma denominación.

Para la supresión de puestos no se considerarán los puestos que ocupen las personas con discapacidad severa o quienes tengan a su cuidado y responsabilidad un hijo, cónyuge, conviviente en unión de hecho o progenitor con un grado severo de discapacidad, debidamente certificado por el Consejo Nacional de Discapacidades (CONADIS); tampoco serán considerados los puestos que ocupen las mujeres embarazadas, aquellas que se encuentren gozando de su licencia de maternidad o del permiso para cuidados del recién nacido previsto por el artículo 33 de la Ley Orgánica de Servicio Público

 2.2. Análisis

En primer lugar, presenta tres razones base para la supresión de partidas; funcionales, técnicas y económicas. De manera expresa, determina a los intervinientes del proceso de selección. Asimismo, plantean principios rectores y se establecen regulaciones temporales en torno a la supresión y una posterior, creación de partidas. Finalmente, se plantea un límite en torno a la celebración de contratos de prestación de servicios ocasionales, pues requiere dos años para la recreación de la partida suprimida y la finalización del ejercicio fiscal para la la celebración de un contrato de servicio ocasionals bajo la denominación de la partida suprimimda. Esta regulación permitió, con la intervención de la Corte Constitucional, garantizar la estabilidad de los funcionarios del servicio público

2.3. Artículo 60 reformado:

Art. 60.- De la supresión de puestos.- El proceso de supresión de puestos procederá de acuerdo a razones técnicas, funcionales, económicas y/o de innovación u optimización de los organismos y dependencias estatales.

Este proceso se llevará a cabo bajo los principios de racionalización, priorización, optimización y funcionalidad, respondiendo a instancias de diagnóstico y evaluación.

Los dictámenes de los ministerios no rigen para los Gobiernos Autónomos Descentralizados, sus entidades y regímenes especiales, universidades y escuelas politécnicas públicas; y, las sometidas al ámbito de la Ley Orgánica de Empresas Públicas.

En caso de puestos vacantes que deben ser suprimidos por las razones señaladas podrá prescindirse del dictamen del Ministerio de Finanzas.

El cambio de denominación no significa supresión del puesto.

Para la supresión de puestos no se considerarán los puestos que ocupen las personas con discapacidad severa o quienes tengan a su cuidado y responsabilidad un hijo, cónyuge, conviviente en unión de hecho o progenitor con un grado severo de discapacidad, debidamente certificado por el Consejo Nacional de Discapacidades (CONADIS); tampoco serán considerados los puestos que ocupen las mujeres embarazadas, aquellas que se encuentren gozando de su licencia de maternidad o del permiso para cuidados del recién nacido previsto por el artículo 33 de la Ley Orgánica de Servicio Público.

2.4. Análisis.

Anteriormente, no se encontraba permitido crear, la partida suprimida en un periodo de dos años; empero, la reforma, no establece ningún aspecto relacionado con ello, concluyendo que puede realizarse de manera inmediata.

Las reformas legales, incorporan dos principios, optimización e innovación, a las tres razones base. Los principios se mantienen. Ya no se requiere esperar dos años desde la supresión de la partida para volver a crearla. Así mismo, la reforma no prevé para lo venidero regulación acerca de la imposibilidad de celebración de contratos ocasionales en el ejercicio fiscal en el que se suprimió la partida, pudiendo hacerlo de manera inmediata.

Al no contar con las consideraciones temporales, podrían  presentarse vulneraciones a la estabilidad de los servidores públicos y continuidad de los servicios, por eliminación y creación de puestos y partidas de manera poco técnica y hasta discrecional.

3. De los contratos de prestación de servicios ocasionales.

3.1. Artículo 58 anterior.

Art.58.- De los contratos de servicios ocasionales.- La suscripción de contratos de servicios ocasionales será autorizada de forma excepcional por la autoridad nominadora, para satisfacer necesidades institucionales no permanentes, previo el informe motivado de la Unidad de Administración del Talento Humano, siempre que exista la partida presupuestaria y disponibilidad de los recursos económicos para este fin.

La contratación de personal ocasional para la ejecución de actividades no permanentes, no podrá sobrepasar el veinte porciento de la totalidad del personal de la entidad contratante; en caso de que se superare dicho porcentaje, deberá contarse con la autorización previa del Ministerio de Trabajo.

 Se exceptúa de este porcentaje a las personas con discapacidad, debidamente calificadas por la Autoridad Sanitaria Nacional a través del Sistema Nacional de Salud; personas contratadas bajo esta modalidad en instituciones u organismos de reciente creación, hasta que se realicen los correspondientes concursos de selección de méritos y oposición, en el caso de puestos que correspondan a proyectos de inversión o comprendidos en la escala del nivel jerárquico superior; y el de las mujeres embarazadas. Por su naturaleza, este tipo de contratos no generan estabilidad, en el caso de las mujeres embarazadas la vigencia del contrato durará «hasta el fin del período fiscal en que concluya su período de lactancia», de acuerdo con la ley.

El personal que labora en el servicio público bajo esta modalidad tendrá relación de dependencia y derecho a todos los beneficios económicos contemplados para el personal de nombramiento permanente, con excepción de las indemnizaciones por supresión de puesto o partida o incentivos para jubilación.

Las servidoras o servidores públicos sujetos a este tipo de contrato no ingresarán a la carrera del servicio público, mientras dure su contrato. Nada impedirá a una persona con un contrato ocasional presentarse a un concurso público de méritos y oposición mientras dure su contrato.

Para las y los servidores que tuvieran suscritos este tipo de contratos, no se concederá licencias y comisiones de servicios con o sin remuneración para estudios regulares o de postgrados dentro de la jornada de trabajo, ni para prestar servicios en otra institución del sector público.

Las y los servidores que tienen suscritos este tipo de contratos tendrán derecho a los permisos mencionados en el artículo 33 de esta Ley.

Este tipo de contratos, por su naturaleza, de ninguna manera representará estabilidad laboral en el mismo, ni derecho adquirido para la emisión de un nombramiento permanente, pudiendo darse por terminado en cualquier momento por alguna de las causales establecidas en la presente ley y su reglamento.

La remuneración mensual unificada para este tipo de contratos será la fijada conforme a los valores y requisitos determinados para los puestos o grados establecidos en las Escalas de Remuneraciones fijadas por el Ministerio de Trabajo, el cual expedirá la normativa correspondiente.

El contrato de servicios ocasionales que no se sujete a los términos de esta Ley será causal para la conclusión automática del mismo y originará, en consecuencia, la determinación de las responsabilidades administrativas, civiles o penales de conformidad con la ley.

Cuando la necesidad institucional pasa a ser permanente, la Unidad Administrativa de Talento Humano planificará la creación del puesto el cual será ocupado agotando el concurso de méritos y oposición, previo al cumplimiento de los requisitos y procesos legales correspondientes.

Se considerará que las necesidades institucionales pasan a ser permanentes cuando luego de un año de contratación.

3.2 Análisis

Establecía la celebración de este tipo de contratos, como una excepcionalidad, Se plantean tres requisitos relacionados con informes, recursos institucionales y la certificación de partidas.  Al ser celebrados por excepción, se establecía un límite de 20%, respecto a  la totalidad de servidores de la institución. 

3.3 Artículo 58 reformado.

Art. 58.- De los contratos de servicios ocasionales.- La suscripción de contratos de servicios ocasionales será autorizada por la autoridad nominadora, para satisfacer necesidades institucionales, previo el informe motivado de la unidad requirente y la Unidad de Administración del Talento Humano, siempre que exista la partida presupuestaria y disponibilidad de los recursos económicos para este fin.

El porcentaje máximo de contratación de personal ocasional será definido en el Reglamento de esta Ley. Se exceptúa de estos porcentajes a las personas con discapacidad, debidamente calificadas por la autoridad competente; en el caso de puestos comprendidos en la escala del nivel jerárquico superior; y, el de las mujeres embarazadas cuya estabilidad laboral durará hasta que concluya el período de lactancia.

El personal que labora en el servicio público bajo esta modalidad tendrá relación de dependencia, derecho a todos los beneficios económicos contemplados para el personal de nombramiento; con excepción de las indemnizaciones por supresión de puesto o partida o incentivos para jubilación, licencias y comisiones de servicios con o sin remuneración para estudios regulares o de postgrados dentro de la jornada de trabajo o para prestar servicios en otra institución del sector público.

Por la naturaleza de este tipo de contratos, no se genera derecho para ingresar a la carrera del servicio público, estabilidad laboral, ni derecho adquirido para la emisión de un nombramiento permanente; pudiendo darse por terminado en cualquier momento por las causales establecidas en la presente Ley, su reglamento o las cláusulas contractuales.

Nada impedirá a una persona con un contrato ocasional presentarse a un concurso público de méritos y oposición mientras dure su contrato.

El contrato de servicios ocasionales que no se sujete a los términos de esta Ley será causal para la conclusión automática del mismo y originará, en consecuencia, la determinación de las responsabilidades administrativas, civiles o penales de conformidad con la Ley.

3.4 Análisis

En primer lugar, La norma ya no prevé la excepcionalidad como criterio para la celebración de estos contratos; se plantea el criterio de necesidad de la institución. El criterio mencionado, puede manifestar una serie de desventajas prácticas, puesto que se pueden desarrollar discrecionalidades, motivación insuficiente para la celebración contractual, entre otros.

Igualmente, se incluye un nuevo requisito, el informe de la institución que celebrará el contrato ocasional. La inclusión de este requisito guarda relación con el criterio de necesidad, incluido en esta reforma.

Se elimina el límite de servidores ocasionales respecto a los demás funcionarios, cuyo margen establecía 20% máximo. De igual forma, se eliminan consideraciones para la permanencia.

4. Análisis cohesivo

Las reformas a la Ley Orgánica del Servicio Público, realizan una serie de cambios en torno a la supresión de partidas.

Primero, la reforma al literal e del artículo 23 con relación a la reforma de la Disposición General Primera, actualmente corresponde al ejecutivo determinar, sin mínimos, máximos ni criterios técnicos fijados por ley, el monto de indemnización, situación que genera incertidumbre respecto del tratamiento futuro de las y los funcionarios cuyos puestos sean suprimidos.

A continuación, las consideraciones, para que se supriman las partidas, se incorporan razones de innovación y optimización, pero no se determina alcance o significado a estos criterios, correspondiendo establecerlos vía reglamento o a través de los informes que para el efecto emitan las entidades correspondientes, generando incertidumbre.

El hecho de haber eliminado la prohibición de crear partida en el lapso de dos años desde su supresión, así como la posibilidad de generar contratos de servicios ocasionales de manera inmediata, puede generar discrecionalidades y arbitrariedades, pues bien se podrían dar supresiones y creaciones constantes de puestos, afectando la estabilidad de las y los funcionarios. Los contratos de prestación de servicios ocasionales, al no dotar de algunos beneficios o permanencia, eran concebidos como una excepcionalidad; no obstante, la reforma plantea como criterio la mera necesidad de la institución. En concordancia, se añade el informe de la institución como un requisito. El máximo de contratos ocasionales de una institución se fijaba en el 20%. Actualmente, este porcentaje será fijado en el reglamento a la ley por el ejecutivo, de manera discrecional, lo que genera incertidumbre respecto de la carrera administrativa.